超标污水进入市政管网法律适用边界在哪里？

争议：超标污水排入市政管网，法律适用标准不一

第一种观点认为应当适用《条例》。首先，从调整对象看，《水污染防治法》是作为水污染防治领域的一般法，《条例》聚焦城镇排水设施运行与污水处理的特别法，根据“特别法优于一般法”的法律适用原则，涉及城镇排水设施相关的排污行为应优先适用条例。其次，《条例》聚焦“排水设施安全”，而超标污水进入市政管网后，最先冲击的是污水处理设施运行（如腐蚀管道、堵塞泵站、超出处理负荷），而非直接污染自然水体，这一危害特征与条例的调整范围更契合。

实践中，2025年4月，上海市水务局执法人员对某酒店公司排水口进行水质取样监测，经检测化学需氧量、动植物油超标，上海市水务局依据《城镇排水与污水处理条例》第二十一条、第五十条的规定做出行政处罚。

在（2025）沪7101行初486号一案中，上海市铁路运输法院对上海市奉贤区水务局依据《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款、第五十条第二款的规定，对某公司排放超标废水做出的行政处罚决定判决予以维持。

第二种观点认为应当适用《水污染防治法》。因为《水污染防治法》属法律，效力位阶高于作为行政法规的《城镇排水与污水处理条例》，一般情况下法律优先适用，且该法核心目标是保护自然水环境，聚焦“水环境安全”。当然，长期偷排或大量超标污水进入管网，城镇污水处理厂超负荷处理最终也可能会间接影响出水水质。

实践中也有东莞市生态环境局高埗分局2025年对某科技有限公司废水排放口进行采样检测，因检测结果显示废水超标，当地生态环境局依据《水污染防治法》第十条、第八十三条第二项做出行政处罚。

（2019）琼行终748号一案中，海南省高级人民法院对某生态环境局依据《水污染防治法》第十条、第八十三条第二项对海南某公司水污染物超标进入市政管网做出的行政处罚，做出了维持的终审判决。

在执法实践以及法院的审理当中，针对超标污水进入管网后的监管，存在不同的执法主体，且不同法院对不同部门做出的行政处罚决定均予以维持，这也说明了超标污水排入市政管网在法律的适用上确实标准不一。

建议：遵循“特别法优先＋危害导向”原则

笔者认为，根据原环保部《关于废水纳管经城市污水处理厂排放行为行政处罚法律适用问题的复函》（环办政法函【2018】122号）及2022年修订的《城镇污水排入排水管网许可管理办法》：生态环境部门侧重监管直接污染地表水、地下水的超标排污行为，即污水经管网排放后未达处理标准直接渗入地下或汇入自然水体的情形，因《水污染防治法》第五十条第一款未对应具体罚则，实践中生态环境部门对应《水污染防治法》第十条、第八十三条第二项超标排放的处罚规定。

城镇排水主管部门侧重监管影响城镇排水设施安全运行的排污行为，包括未取得排水许可证排污、未按排水许可证要求排污（含超标）等，尤其针对工业、建筑、餐饮、医疗等重点排水户的纳管排污行为，对应的《城镇排水与污水处理条例》第二十一条、第五十条未按许可证要求排放的处罚规定。

两者虽在“超标”这一点上重合，但保护的法益和规制的直接对象不同，并非完全的法条竞合，更接近于管辖权的交叉。2025年1月1日施行的《入河排污口监督管理办法》明确直接向自然水体排污的“入河排污口”由生态环境部门监管，进一步区分管网排污与直接入河排污的监管边界，间接印证管网排污优先适用条例的逻辑。

但实践中也不能完全“一刀切”，结合法律规定与实践经验，建议按以下情形精准适用法律，避免“一事二罚”或“处罚失衡”：

一是未取得排水许可证且超标排放。因其首要违法特征是无证排水，扰乱了城镇排水许可管理制度，且未取得许可意味着其排放口不具备法定合法性，而超标排放的前提是经法定排口排放。该行为直接影响设施安全，与条例调整范围完全匹配，建议由城镇排水主管部门适用《城镇排水与污水处理条例》规定进行处罚。

二是取得排水许可证但超标排放。因超标污水进入市政管网后，通常经污水处理厂处理后可以达标排放进入地表水，但其直接危害的是加重污水处理设施负荷、损害设施安全（如上海案例中含油污水堵塞管道与泵站），而非直接污染自然水体，适用条例更符合“特别法优先”原则，也符合条例的核心保护法益，《条例》罚则（5万元以下；造成严重后果的5万元—50万元）更能匹配此类行为的危害程度。对于尚未直接造成地表水污染、主要危害管网设施的行为，应避免机械适用《水污染防治法》10万元起罚的“小过重罚”。

三是特殊情形的超标排污。第一种是导致水环境污染的排放超标行为已实际造成或极有可能造成地表水或地下水污染。包括：超标污水未经处理直接渗漏、溢流至外环境；因上游严重超标，导致污水处理厂工艺崩溃，出水持续超标排入水体；排放含剧毒、重金属等污染物，直接穿透污水处理厂，或严重威胁其生物处理系统并可能引发事故性排放等行为应当适用《水污染防治法》。第二种为特殊行业比如工业、医疗等行业排水户的未建设或不正常运行预处理设施。视行为阶段而定分阶段管辖。如未建或不运行预处理设施，不论达标与否进入市政管网的，由生态环境部门适用《水污染防治法》；如已运行预处理设施，但出水仍超纳管标准的属于“不按许可证要求排放”，由城镇排水主管部门适用《城镇排水与污水处理条例》。第三种若超标排污达到“严重污染环境”标准（如排放重金属超标准三倍以上、通过暗管逃避监管等），将适用《中华人民共和国刑法》中的污染环境罪，不再局限于行政法调整范畴。

综上，笔者认为超标污水进入市政管网的法律适用并非绝对单一，核心遵循“特别法优先＋危害导向”原则。在绝大多数仅危害排水设施安全的情形下，比如餐饮污水等污水处理厂有处理能力处理的生活污水，且直接严重污染水体可能性较低的，建议优先适用《城镇排水与污水处理条例》并由城镇排水主管部门管辖，是更符合立法本意、法律适用原则和过罚相当精神的路径。但存在直接或间接污染自然水体等特殊情形时，适用《水污染防治法》，实践中部分法院判决维持相关处罚时亦遵循此逻辑。通过建立清晰的部门协作规则，可以最大化地消除争议，形成监管合力，共同守护城镇水系统的“源头—管网—处理—排放”全链条安全。